无废城市”催热万亿市场空间？说起来容易，做起来难！

距离国务院办公厅下发《“无废城市”建设试点工作方案》（以下简称《方案》）已经过去5个多月，这期间，生态环境部筛选确定了11个城市和5个特例城区作为“无废城市”建设试点、创建了“无废城市”建设试点咨询专家委员会，还向试点城市下发《实施方案编制指南》和《“无废城市”建设指标体系（试行）》，知名专家、各大媒体也纷纷对“无废城市”的建设内涵、重要意义以及对固废行业带来的影响进行了解读和报道。E20研究院第一时间对“11+5”地区的生活垃圾、工业固废和工业危废产生与处理情况做了深入梳理，“无废城市”成为环境产业高频热词。

什么是“无废城市”？为什么要创建“无废城市”？如何创建“无废城市”？“无废城市”真的打开固废处置市场的万亿分割空间？建设“无废城市”的难点和挑战在哪？本文简单分析下。

《方案》指出，“无废城市”并不是没有固体废物产生，也不意味着固体废物能完全资源化利用，而是一种先进的城市固体废物管理理念。业内人士认为，建立“无废城市”，对于城市固体废弃物管理提出了更高要求。也就是从源头减量、实现资源化，并在源头上尽可能减少废物生成，并在废弃物生成后权衡如何吃干榨尽、变废为宝，最终实现城市固体废物资源化利用充分、处置安全的终极目标。

“无废城市”建设专家委员会主任委员、中国工程院院士杜祥琬在接受媒体的采访时指出，固体废物的减量化和资源化利用也是贯彻国家绿色发展、循环发展的具体体现。近期来看，通过从源头减量、从源头防止二次污染、最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式，远期来看是为了最终实现整个城市固体废物产生量最小，资源化利用充分和处置安全。

从2018年“清废行动”到今年“无废城市”的创建，这一举措也意味着当前我国的固废处理市场，正从“清废行动”中的严格管控期发展至建设“无废城市”中的综合处置阶段。

而在“无废城市”摁下快速键的同时，其背后存在多年的矛盾愈发凸显紧迫。另据生态环境部公开资料，我国目前各类固体废物累积堆存量约600-700亿吨，年产生量近100亿吨，且呈逐年增长态势。

“如此巨大的固体废物累积堆存量和年产生量，如不进行妥善处理和利用，将对环境造成严重污染，对资源造成极大浪费，对社会造成恶劣影响。”杜祥琬曾在无废城市在启动会上介绍。

与产生量相矛盾的是，据有关数据统计，全国600多个大中城市中，有1/4的城市缺少堆放垃圾的合适场所，垃圾不合规处置时有发生。前不久，据《工人日报》报道，海口超六成餐厨垃圾“去向不明”，全市唯一一家授权清运餐厨垃圾的企业，日处理量不到四成，面临“吃不饱”的尴尬处境。

不仅是城镇生活垃圾，在工业固废、危险废物等新兴固废处置领域，仍存在诸多掣肘，工业危废产能不足、家底不清、跨省倾倒非法转移的案件屡禁不止。

“其实，无废城市建设正是聚焦解决固废问题，无废城市建设的难点本身也反映我国固废处理处置面临的难题。”清华大学环境学院教授、循环经济产业研究中心主任温宗国在接受《节能与环保杂志》专访时表示。

业界分析普遍指出，“无废城市”建设在改变城市面貌，聚焦解决固废处理处置的“难点”的同时，也推动固废处理成为一个重要的产业门类，进一步加速工业固体废物处理、城镇生活垃圾、危废处置、再生资源回收利用等细分领域未来发展。

有机构预测，“无废城市”建设的背后其实与数万亿市场空间挂钩。据估计，“十三五”期间固废市场规模将增至环保总投资额的24.89%左右，整体产业链则有望超过3.48万亿元；而到2030年固废分类资源化利用的产值规模将达到7.78万亿元。

杜祥琬也认为，“无废社会”建设的经济效益巨大，到2030年，我国主要“城市矿山”的回收价值可达2.14万亿元，乡村废物的资源化利用产生投资效益3.97万亿元，重点工业固体废物资源化经济效益1.35万亿元。

一时间“无废社会”成为政府和企业追捧的香饽饽，专家、研究机构和媒体纷纷对其解读。综合多家媒体报道，中国固废网发现，多是些诸如几万亿的利好消息，深度有见解的观点少之又少，似乎万亿市场空间马上开启，其实不然。

回归到国务院下发政策《方案》，字里行间已经流露出“无废社会”创建的复杂性和艰巨性，比如“无废社会”理念的落地需要长期探索与实践、要深化部门之间的协作、公众参与等。

对于“无废城市”释放的万亿市场空间，E20研究院执行院长薛涛曾发文提醒，他指出，凡是政策解读出现“万亿产业机会”字样的，都应抱着警惕的态度。无论是从政府管理机制，还是公众参与、价费机制及政企关系，亦或是资金、技术和商业模式的突破，“无废城市”的创建都是一个“久久为功”缓慢释放的过程，即便是顶层政策转化成万亿市场红利，也不是一蹴而就的，现阶段，“无废城市”的创建，说着容易，做着难！对政府、企业、公众都是一项挑战。

其一，“九龙治水”的分割机制与固废管理的协同相矛盾

E20固废研究中心产业负责人潘功认为，“无废城市”建设试点启动，对于固废行业的利好是必然，但爆发不能“想当然”。“无废城市”建设将是一个缓慢释放的万亿市场，一个持久会产生蓝海的分割市场。但需提示的是：其综合管理体系的建设需要很长的时间，很大的决心和相当的努力，决不是短期计划，决不会短期暴利，决不容短期套利。

由于固体废物的种类繁杂，分属于不同部门管理，如农业废弃物归农业农村部、工业危废归生态环境部、生活垃圾及建筑垃圾归住建部管理、医疗危废归卫生部等，多头管理、“九龙”治水仍是固废领域所面对的突出困难。薛涛认为，固废领域如果需要“协同处置”，或者在源头减量、前端收集和后端产业链消纳方面要有所破局，首先就会面临这个问题，政府管理端的瓶颈就决定了“无废城市”创建的复杂性，亟需打破“事不关己高高挂起”的部门分割机制，建立有效畅通的部门协同机制。

比如业内熟知的餐厨垃圾资源化附属物有机肥的消纳，建筑垃圾资源化、循环经济园建设等问题，多年来一直受困于此。

温宗国也指出，“无废城市”建设是一个系统工程，涉及环保、发改、商务、工业、农业等多部门和多领域，因此政策能否协调各部门形成合力推动“无废城市”建设是一个重要问题；而长效机制能否形成，则关系到“无废城市”建设能否持续推进、取得预期成效，而避免成为一个运动式的创建活动。

其二、邻避效应与公众参与的意愿使“无废城市”成效大打折扣

薛涛认为，除了价格机制这样的由于涉及公众的接受度而在改革中进展缓慢以外，建设“无废城市”另一个困难就是公众参与意愿要比大气和水治理低的多，比如推动多年的垃圾分类之所以效果不理想，与公众参与程度低有直接关联。让每一位公民树立垃圾分类意识并积极参与进来，是一项巨大的工程。垃圾焚烧发电项目亦是如此，虽然近年来抵制垃圾焚烧的“邻避运动”，因信息的公开在减少，但不愿意建立“我家后花园”的意识依然存在。

近期，被业内热议的“上海生活垃圾定时定点投放”和杭州海底捞因“垃圾分类不当，可能面临垃圾被拒运”的两则消息，均说明了公众对垃圾分类的自觉意识还远远不够。

除了公众参与意愿低，在国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文看来，推行19年的垃圾分类工程“不尽如意”的原因主要有五大方面：一是基础数据采集不足，统计体系缺乏，有的地方总结经验存在“假大空”的现象；二是未立足于我国现实国情，盲目借鉴甚至照搬国外模式，垃圾分类有效性不足；三是试点示范样板“盆景”多，设施建设过度智能化和形象化，难以复制和推广；四是前端分类方法贪多求全，与后端处理环节和能力脱节；五是“无积分不分类”，积分以利益驱动为导向，实际效果不佳。

作为“无废城市”重要参与主体，公众参与极其重要。国务院发展研究中心研究员周宏春也认为，近年来，虽然公众对环境保护的认识在不断提高，但参与环境保护、特别是自觉进行垃圾分类行动不够：“说得好做得差”现象被众多调查研究所佐证。再生资源回收人员被认为是“捡垃圾”或“捡破烂”的，受到社会部分人的歧视。信息公开和宣传不到位，公众对再生资源产品存有偏见；当商品冠以“再制造”或“再生”时，便认为质量有问题。《方案》提出“保障设施用地”的背后，也隐含了环保设施选址难的问题，有些地方甚至出现“邻避运动”。

光大国际行政总裁王天义也指出，从时间来看，“无废”建设是艰巨的系统工程，无法速成，温哥华“无废城市”计划耗时50年以上，在中国，这也肯定是一个世纪工程，我们需要量力而行、循序渐进、无限接近，但决心和信心、战略与战术是现在就要有的。

其三、低值再生资源回收难、利用率低

建设“无废城市”，核心在于从源头减量、实现资源化，实现有机固废的资源化。周宏春在最新的著作《加强无废城市建设的产业链管理》中指出，低值再生资源回收难、利用率低也是“无废城市”面临的一大挑战。

周宏春提到，在城乡生活废物中，废玻璃、废塑料膜、废木料、废复合包装等低值再生资源，约占垃圾总量的30%。由于回收利用利润低、成本高，企业缺乏废旧物资回收利用的积极性。集散市场大多数功能单一，仅局限于再生资源收集、交易和分选，缺乏研发、培训等配套环节，也没有统一的行业标准、金融服务。回收企业大多规模小，以小作坊或家庭作坊为主，再生资源随意露天堆放为主，不仅资源利用率低、二次污染严重，还给再生资源回收利用企业留下了不好名声。

“建筑垃圾同样如此，现在，城市中的垃圾，价值太低的，乱倒；有一些价值的，冒着处罚的风险非法回收。”薛涛表示。

温宗国建议，固废领域中有些不需要政府管的，就按市场经济规律办就可以了，有的则需要政府采取强制措施，否则处理处置效果就不会理想，甚至会出现各种环境风险隐患。政策的制定和长效机制的形成也是一个复杂的体系，如何制定有利于固废从分类到运输、回收再利用、无害化处置等全过程的配套政策和长效机制是“无废城市”建设的难点之一，也是需要发挥各地积极性主动开展创新的重点任务。

这里值得强调的是，决不能按照运动式的方式推进“无废城市”建设。必须用系统的配套政策和长效机制支撑“无废城市”这种好的理念，采取对路、有效的措施使之形成持续性的行动，推动除了“11+5”的试点城市外有更多的城市参与进来，决不能一窝蜂搞形式上的“创建”，然后撒手不管，成了兔子尾巴。

综上所述，“无废城市”建设涉及各方面，如城市产业结构的调整、城市工业园区的优化和改造、资源利用和环保技术的创新、环境保护产业的培育、环境保护基础设施的补短板，还涉及城乡垃圾分类、集中收集、转运和处理处置设施的建设，以及居民和社区垃圾分类意识的提升。这些问题的解决，对于中西部地区及城市病相当突出的特大型城市，也不是一朝一夕甚至一年两年就能够完成的。

从时间和空间来看，中国固废网认为，对于试点城市，固废管理，不在朝夕之“赢”，而在长远之“兴”。在“无废城市”建设这一赛道上，没有直接跨越的捷径，从现在起，只有一步一个脚印，脚踏实地地走好每一步。